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[26] 宋华琳：建构政府部门协调的行政法理，《中国法律评论》2015年第2期，第48—49页。

[18] 刘云亮：《中国特色自贸港法规体系构建论》，载《政法论坛》2021年第6期，第24页。此外，若从备审年报的角度来看，海南自贸港法规具有自身独特的制度定位和变通权限，并不适宜在备案审查工作报告中混入经济特区法规或是地方性法规的类别之中。

从其变通的事项范围来看，海南自贸港法规主要针对贸易、投资及相关管理活动，但可以对法律或行政法规保留事项作出规定。另一方面，这种隐名处理的方式也有助于避免过度纠错从而造成地方立法的寒蝉效应。参见梁鹰：《全国人大常委会2018年备案审查工作报告述评》，载《中国法律评论》2019年第1期，第152页。（三）审查作为沟通统一与变通的桥梁 如学者所说，法规备案审查的总体功能是为了维护社会主义法制的统一性。参见侯学勇：《设区的市地方性法规批准制度的宪法回归》，载《政法论坛》2020年第6期，第66页。

之所以如此，一方面当然是因为海南自贸港法规的变通力度最大，具有更强的坚持面向实践的法治试错学习特征，[8]另一方面也是我国备案审查制度在整体上不断完善的结果。在海南自贸港的未来发展中，其将因制度和政策优势形成对外开放的新高地，也将在贸易、投资、金融等诸多领域与全国性的法律制度形成明显差异。唯有做如此法律解释，新《土地管理法》的相关规定才能成为一个统一、有序且融贯的规范体系。

[8]参见国务院于2021年7月2日第三次修订的《土地管理法实施条例》第48条。对于这些违法情形，无论是将其交由自然资源主管部门还是农业农村主管部门单独或联合执法，都会出现信息搜集、沟通协调、人员设备配置以及执法积极性等方面的困难。如果此时依然采用部门分散的执法体制，难以有效遏制和处理该领域的违法行为。条件尚不成熟的区域，省级政府应按照三定方案以及宅基地的分配流转管制秩序和国土空间用途管制秩序的要求，明确自然资源主管部门和农业农村主管部门各自的执法权限和监管职责，并要求这两个部门在执法交叉领域进行联合执法。

2020年9月，湖北省潜江市人民检察院向该市农业农村局发出《检察建议书》，要求后者对王琼未办理用地审批手续违法占地行为履行执法责任。因此，乡镇人民政府作为此类案件行政公益诉讼的被告是适格的。

具体来说，违反国土空间用途管制秩序的违法建设行为，因为会带来耕地的流失、粮食安全受损等严重侵犯社会公共利益的后果，所以其第77条根据不同的情况为相关行为人或责任人设定了行政责任和刑事责任。确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。收回国有土地使用权、国有土地使用权续期，需报原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。与之对应，当农村村民违反国土空间用途管制秩序时，比如没有依法办理农用地转用审批，没有获得乡村建设规划许可，或者采取欺骗手段获得上述审批或许可非法占用农用地建设住宅，则落入第77条的涵摄范围，由自然资源主管部门依法行使执法权并履行相应监管职责，因为后者正是统一行使所有国土空间用途管制职责的法定机构。

其二，该法一方面规定未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门负责执法。从体系解释角度来看，应根据《土地管理法》所建立的国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序，合理划分自然资源主管部门和农业农村主管部门的执法权限和监管职责。[19]（3）新《土地管理法》第62条第7款规定，国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，因此所有与宅基地改革和管理有关工作都由农业农村主管部门负责并查处。[37]参见叶必丰：《执法权下沉到底的法律回应》，载《法学评论》2021年第3期。

2018年政府机构改革之后，城乡规划管理工作划归自然资源部负责。根据我国《行政诉讼法》的规定，当人民检察院在履行职责过程中发现自然资源遭到违法使用或破坏时，有权向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议、提起行政公益诉讼，督促后者依法履行职责。

[12]潜江市人民检察院并不认同这种辩解，对潜江市农业农村局提起了行政公益诉讼。（三）新《土地管理法》第77条与第78条对法律责任的设定存在差异 违反国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序给社会带来的危害并不相同，因此新《土地管理法》第77条和第78条也设置了差异化的法律责任。

另外，从法益保护的优先次序来看，国土空间用途管制秩序更具有优先性。[13]参见《湖北法院环境公益诉讼典型案例：黄石市铁山区人民检察院诉阳新县太子庙镇人民政府不履行查处违法用地法定职责行政公益诉讼案》，载湖北省高级人民法院微信公众号2022年6月20日。不过，这两个省的此种改革方案并没有解决新《土地管理法》第77条的执法问题，容易导致自然资源管理部门与农业农村部门的执法责任分配争议转变为自然资源管理部门与乡镇/街道的执法责任分配争议，因此相关改革方案依然需要进一步完善。由此观之，新《土地管理法》第77条和第78条的差别，不仅在于它们所规定的批准和土地两个术语规范内涵和外延不同，而且基于它们各自所要保护的法益不同，所以设置的法律责任也并不相同。[10]参见苏光华：《农村宅基地执法监管体系亟待理顺》，载《人民政协报》2021年5月24日，第6版。（4）非法占用农业用地建设住宅。

[16]参见湖南省怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初405号行政裁定书。逾期不改正的，可以拆除的规定，则意味着在责令停止建设决定没有得到落实时，乡级人民政府有权直接做出拆除决定，无须申请人民法院强制执行。

[3]参见王瑞贺、魏莉华：《中华人民共和国土地管理法释义》，中国民主法制出版社2020年版，第266页、第270页。期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。

[40] 再次，对于那些案情复杂隐蔽，专业性、技术性较强的执法问题，应由专业执法部门继续保留处罚权。（2）对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

[9]农业农村主管部门的主流观点则认为，新《土地管理法》第78条中规定的土地特指现有村庄范围内已经依法审批的宅基地，只有农村村民非法占用合法宅基地建设住宅这种情形应由该部门进行查处，其他违法占地（特别是违法占用耕地）建房行为，均由自然资源主管部门根据新《土地管理法》第77条的规定进行立案查处。在这种情况下，基于规范适用对象、规范内容和法律责任所存在的差异，我们最终只能推翻第77条和第78条属于一般规范/特别规范关系这种初步的法律推定，而必须尊重这两个法律条文作为相互独立且互不隶属法律规范的本质。[39]同时，对于乡级政府而言，由于其同样承担着维护国土空间用途管制秩序和宅基地分配流转管制秩序的职责，因此将农村违法占地建设领域的行政处罚权授予乡级政府集中统一行使，符合《行政处罚法》的规定。参见卢护锋：《行政执法权全面下移的组织法回应》，载《政治与法律》2022年第1期。

鉴于《土地管理法》在短期内不再具有重新修改的可能性，本文拟采用法释义学研究方法，通过对相关规范进行体系化的解释，为相关执法和监管责任的分配提供基于现行法的解决方案。为此，根据中央全面深化改革委员会2020年6月30日审议通过的《深化农村宅基地制度改革试点方案》，农业农村部于2021年又遴选了一批地区重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权三权分置开展新一轮宅基地制度改革试点。

一、农村违法占地建房执法权限的分歧与争论 从当前行政管理和执法层面的争论来看，自然资源主管部门倾向于认为，根据新《土地管理法》第78条的规定，违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。然而，当全国人大2018年作出《关于国务院机构改革方案的决定》以及全国人大常委会2019年修正《土地管理法》之后，地政统一管理体制被打破，新组建的农业农村主管部门被授予了探索建立健全适应新时代要求的宅基地分配、流转或有偿退出制度的管理职责。

（2）非法占用集体经营性建设用地建设住宅。[41]不过，农村违法占地建房领域的行政执法和行政处罚，并不具有专业性、技术性和复杂性的特点，执法和行政处罚所需的事实证据，通常可以通过现场拍照、录像等方式取得，因此乡级政府在执法技术层面承接相关执法权并不存在障碍。

从现行法体系的总体框架来看，在条件成熟地区将农村违法占地建设领域的执法权统一授予乡级政府，由自然资源主管部门和农业用地主管部门分别进行指导和监督，可有效地解决农村违法占地建房领域的执法交叉、执法真空和效率低下等问题。[44]也正因为如此，我们需要一方面通过体系解释方法明确争议规范的内部规范结构和外部规范结构，从而理清其自身的规范内涵和规范意义，另一方面将体系融贯性和一致性作为检验各种法律解释方案的标准，从而避免对于法律的理解和解释陷入解释者的偏好、立场或解释方法争论。湖北省黄石市铁山区人民检察院在发现一户农民违法建设房屋后，则向当地太子庙镇政府发出依法处置占用耕地和违法建设行为的检察建议。[3]遗憾的是，这种意见没有引起足够的重视。

[2]参见新《土地管理法》第77条和第78条之规定。其中，第77条中规定的批准适用于国土空间用途管制领域，指涉对象主要包括土地利用总体规划、城乡规划的审批、乡村建设建设规划许可、农用地转用审批、违法审批或逃避审批的责任追究和查处等内容。

[11]但如何依法确定负有监督管理职责的行政机关是一个难题。进入专题： 耕地保护 宅基地执法 权限争议 功能适当 。

关键词:  耕地保护 宅基地执法 权限争议 功能适当 引言 自上个世纪末期以来，如何在快速城市化和工业化过程中有效保护耕地、维护粮食安全，一直是我国土地管理领域的核心问题。依据特别法优先于一般法的原则，当发生农村村民占用非法占地建住宅案件时，第78条具有优先适用性。